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        為何有些社會政策失去效果 ——基于試驗區農貸下鄉的調研觀察
        2021年10月28日 11:04 來源:《中國社會科學評價》2021年第3期 作者:張靜 字號
        2021年10月28日 11:04
        來源:《中國社會科學評價》2021年第3期 作者:張靜
        關鍵詞:農貸下鄉;金融惠農;社會政策;政策效果

        內容摘要:對一個地方試驗區的調研發現,金融惠農政策實施效果不理想源于一系列制度環境障礙。

        關鍵詞:農貸下鄉;金融惠農;社會政策;政策效果

        作者簡介:

          

          摘要:對一個地方試驗區的調研發現,金融惠農政策實施效果不理想源于一系列制度環境障礙。具體表現在:合作金融的制度成本高,競爭優勢低;農戶的房地資產交易難,他們手中真正可以使用的貸款抵押物貧乏;人際擔保的抵押方式有悖社會倫理,而基于個人信用獲得貸款又有賴于信息系統的全面建設。這些制度條件的系統性作用,“激勵”了各方規避風險的反應,結果造就了銀行有錢不敢貸和農戶缺錢難貸并存的現象。任由一個正確的政策無效,還是改進制度,增強相融性激勵,降低農業產業的活動成本,讓金融惠農政策發揮出作用,我們面臨著行動選擇。

          關鍵詞:農貸下鄉 金融惠農 社會政策 政策效果

          作者張靜,北京大學社會學系教授(北京100871)。

         

          社會政策是一個政府為了改善社會選擇要做的事,但不是所有的社會政策都能見效。評估政策實施的效果,發現效果不佳的原因,以便為如何改進提供具體建議,是社會政策研究的一項任務。

          為何有些社會政策失去效果?學界對此問題常見的歸因,大多集中在三個方面:政府效能的差異,基層的執行阻力,以及社會組織結構的限制。政府效能的差異,指向政策出臺和設計,比如政策目標不夠明確,不切合實際情況,所以需要“因地制宜”的細化修訂,對政策文本進行“內容再生產”更新;或者通過實驗,各方面磨合互動,聽取意見,多做工作,達成共識,當取得成功經驗,有把握后再推廣?;鶎拥膱绦凶枇?,主要針對行政貫徹執行,比如選擇性政策執行模式,存在交易、默許和屬地裁量權,削弱了行政的整體性和配合性,大量的行政變通意味著執行者擁有很多“抵制資本”,可以把上級的政策變成謀取自我利益的途徑,使政策在執行過程中實際上被改變。社會組織結構的限制,表現在控制權分布的碎片化,不同的控制權支配著不同的社會領域,這樣的社會結構限制了國家改變社會的政策力量,使政策面臨頑強、有彈性的社會組織抵抗,大量的非正式機制導致政策執行失控,所以需要施加傳導壓力,增強對執行過程的監控整改。

          這幾種歸因分別能夠解釋部分情況。其共同特點在于,都可識別出一個具體的“問題行動對象”,比如政策制定者,基層執行者,或者利益相關的社會組織,期待通過改進這個對象的行為,來增強政策執行的效果。但有些政策的失效,找不到單一明確的行動者責任,即使政策正確,執行者也努力,都難以扭轉效果不佳的狀況。在這種情況下,不是政策內容不對或執行不力,也不是各種非正式機制施加干擾,而是這些政策與宏觀環境中的各種制度不相融——相互之間存在矛盾關系,這種系統性牽制“激勵”出的各方行為反應,使政策的效果很難顯現。在這樣的制度環境下,多種行動主體的參與是歷史的,利益交織的,互為調適的,所以很難識別出具體的負責對象,并期待改進這一對象來解決問題。

          這種情況提示我們,必須觸及政策失效背后的基本問題,找到障礙源自哪里。本文根據一個農業試驗區的實地觀察,來討論這一現象。

          一、有政策,沒用好?

          為了支持農業發展,國家曾經出臺大量惠農政策,其中之一,是低利率對農戶貸款,以鼓勵農戶對于金融資源的充分利用。農業信貸支持的政策目標很明確:“政府政策性金融機構直接貸款或由其他金融機構轉貸款給農業生產資料的生產者或農產品的生產者,使其及時低成本籌集到農業生產所需資金”,辦法是給予銀行利息補貼,鼓勵金融機構向農業生產者發放較優惠貸款。

          實際情況怎么樣呢?確實有部分農民使用了低息貸款政策,但并不普遍。我們在試驗區調研發現,多數面向農貸的機構,并非是享有利率補貼的政策性銀行,而是基層的商業銀行。除非極少數大型承包戶使用政策性銀行貸款,多數農戶的分散貸款基本上是通過商業途徑獲得,而且實際利率普遍高于政策優惠利率,也高于農戶自己的期待。我們發放了面對面填答問卷,反饋的數據顯示,農戶期待的理想利率均值是4.6厘左右(即年息4.6%,基本上等同政策優惠利率的水平),但他們實際上多以8—10厘的利率標準貸得款項??紤]到貸款流程,農民貸款的實際成本可能更高。比如該地民間融資中心開發的“富農寶”產品,根據農戶置信狀況不同,利率標準定在12.5%—15%之間浮動。普遍的情況是,農戶貸款額度低,還款周期短,利率偏高。

          

          為何農民少向政策性大行貸款 (見圖1)?因為辦理麻煩,資格要求(證明文件)多,審核時間長,貸款額度還不高??梢园选稗k理麻煩”看成一項綜合的制度成本。在農民看來,辦事成本與收益(貸款額度)相比,不值得這么做,他們寧愿選擇更方便快捷但利率更高的方法(見圖2)。

          

          農民身邊的合作金融如何呢?農村信用合作社提供較高的存款利息,還有社員分紅政策(由此帶來了豐盈的鄉村存款),是農民回答“最愿意選擇”的貸款機構(見圖1),但實際上合作金融在貸款方面的成效不高。我們在深度訪談中發現,合作金融普遍都有存貸比低的問題。存遠遠多于貸說明,這些合作社的功能主要是吸收農民儲蓄,但釋放農貸用于生產的效率很有限。綜合來看,我們得到的整體印象是,雖然國家有優惠農貸政策,但農戶實際上利用金融資源的效率較低。

          這個情況有普遍性嗎?查歷史資料,發現這一問題并非短期和局部的現象。有研究顯示,1978年以來,中國由農業到工業部門、由農村到城市的資金轉移快速增長。(見圖3)

          

          這意味著,不僅來自農村的儲蓄資源未被農業自己充分運用,而且通過財政及銀行系統的轉移,金融資源大量從農業流向工業,從農村流向城市。整體地看,金融資源發揮作用的基本趨向是,不斷從農村農業部門轉向工業部門和城市建設。

          是農民的貸款意愿不高嗎?否,訪談中很多農戶向我們抱怨借款難,農民的排序,是政策性銀行比商業銀行借款更難。(見表1)

          

          資金流向城市建設與大環境有關,并非壞事。但我們的問題是,既然鄉村發展需要金融支持,國家又有優惠政策,農民也有強烈貸款意愿,而且他們的需求基本是用于生產而非消費事項(見圖4),那么在金融惠農政策目標明確,亦不是懶政或推諉的情況下,究竟是什么妨礙著信貸下鄉,使金融惠農政策的效果有限?

          二、金融商業化環境

          為了鼓勵銀行支農,試驗區推動了“銀行下沉”計劃,鼓勵銀行面向基層農業,積極設點鄉鎮提供金融服務,要求銀行“克服惜貸、懼貸、怕問責心理”,“做到敢貸、愿貸、能貸和會貸”。但銀行作為商企,只有盈利才會形成真正動力,他們把下沉看成是開拓業務、占領市場的機會。我們了解到,對大行而言,農貸屬于收益低、工作量大的業務,所以熱情不高,處于守株待兔的狀態,不主動,也不拒絕,反正不指望農貸業務的利潤。但是把農貸看成市場機會的商業銀行就不一樣了,他們發放多項涉農銀行卡,推廣一鍵通手機銀行軟件,深入鄉村培訓農戶使用,他們在村邊建點,將網絡推延到農戶身邊,甚至幫助農民收發存放快遞,照顧老人小孩,運用情感建立信任和熟悉關系,吸引農戶選擇自己的機構開展理財。

          隨著商業銀行積極走向鄉村市場,農貸項目的相互競爭日趨激烈。比如,農商行通過艱苦的“信用村信息建設”,授信某些農戶可以免押申請小額貸款后,其他銀行直接搭便車,也承諾對該農戶授權同樣的貸款額度。給錢這么方便還不用嗎?這激勵了超越還貸能力的多行分貸現象,不切實際的產業擴張和農業產品冗余也出現了,可是農產品生產原料有季節限制,所以我們看到一些農戶加工業機器閑置。由于目前農貸多為短貸短還,農戶東貸西補需求增多,催生了過橋信貸出現,實際上就是挪款——用甲行新貸還乙行舊貸,一些民間金融機構以此業務為生,專門服務于期限很短的貸款還貸,手續收費不菲。這樣,推動了農貸的整體成本上升。

          更重要的是,商業銀行下沉吸走了合作金融的機會。后者本應是成本最低、最靈活方便的農貸機構,但和銀行的效率相比,合作金融的貸款優勢變差:一般只有不會使用數字手段、年齡50歲以上、文化程度不高的農戶,繼續使用合作金融,而這類社員主要在看家維持而不是創新發展,所以貸款需求普遍較低。而且,試驗區位于經濟發達地區,人均收入較高,一般家庭農地或果園每年30萬—50萬的投資,農戶自己的存款就可以解決,完全不需要使用貸款。合作社的貸款最高額度也不過30萬—50萬,所以,真正需要大額度貸款的農業企業家,合作金融根本無法成為他們的“菜”。合作金融章程規定:對登記社員之外的需求者不貸,對超過存款數目一定百分比的不貸,對跨區域務農、實地調查難的不貸,對貸款人和擔保人不親自到場的不貸……,諸種制度限定,導致合作金融對農貸款低迷,結果把需求機會“逼向”業務上存在競爭關系的商業銀行。

          貸款項目少,錢轉不起來,盈利業務少又要分紅,還要按照企業標準交稅,成為合作金融生存艱難的一個原因。所以在我們的訪談中,所到之地的金融合作社普遍想要商業化轉型,要求獲準更多的業務權——比如發展異地存貸、允許辦理存貸卡等,實際上,是希望成為依靠金融產品盈利的企業。他們反映,合作金融要生存,就要離開社員本身尋找貸款機會。比如,當地一個知名的水果合作社數據顯示,他們的借款客戶真正從事農業的只有11.3%,合作社80%以上的貸款去向,是制造業和貿易業。為何他們更愿意貸給非農產業?城市房產抵押易、制造業和貿易業盈利以及還貸能力強是也。

          這種情況和前述現象不謀而合:合作金融的資金來自從農戶吸收的錢,然而多數并不能夠用于農業。這個微型窗口,透露了為何農村存款難以回饋農業:農業是一個周期長、災害風險高、盈利效率慢的產業,而商業活動往往涌向周期短、風險低、盈利快的投資領域。雖然農村和農民普遍的現狀,需要更多資金投入,但在現今金融環境下,相對于商業銀行,合作金融的作用很有限。以下兩個數據表,說明農信社(農村信用合作社)和農合行(農村合作銀行)的農貸比例都在走低,表明這種情況在全國具有普遍性,而非僅僅存在于試驗區。(見表2、表3)

          

          有誰不想支持農業嗎?否?;蒉r政策的目標不正確嗎?否。事實上,不是國家沒有對的政策,不是有人歪曲了政策,不是存在政策執行者的對抗,也不是銀行沒有錢,更不是農戶不需要錢,而是錢在商業化系統的“激勵”下進入農村不暢。在高度競爭的環境下,銀行的角色已不是出納,而是依賴存貸業務生存的企業,其成功的標準是盈利提升,他們視貸款為“產品”,沒有動機推動風險高利潤低的產品。表面上是銀行不愿意貸,實質上是不愿意貸給風險高者。所以,我們必須繼續追問,究竟是什么推高了農貸的“風險”?

          三、制度成本

          農貸長期面臨的一個困境,是農戶可利用的質押物問題。質押的核心是有價值資產可以轉移變現,但農民擁有多少這樣的資產可以用于質押呢?

          在試驗區,“農戶的兩證持有率不高,多數農房只有集體土地使用證,沒有房產證”。土地使用證怎么抵押?農民在無法還貸時能夠向銀行交出土地使用權嗎?銀行能將農民的土地使用權轉移給他者變現為補償欠款嗎?不能。由于農房、小產權房、承包地權等存在交易難問題,其作為抵押物很難真正實現——即使銀行收回,也無法成功轉移給他人,因為很少有人能夠合法接盤,順利使用。有銀行職員表達了這樣的擔憂:對無法還貸的農民,你收了他的房,取了他的地,結果他無法生存,村里干部、宗族親友和地方政府都會來找你,說這不是社會主義,我們不要犯政治錯誤。在銀行看來,無法真正由銀行收回,不能順利變賣,無法進入市場進行交易,這樣的物品不具抵押價值。

          農戶蓋的果園、大棚、養殖設施行不行?理論上行,但實際上難。如果是自家地上的小片菜棚,不太值錢,質押無意義,如果是大片蓋棚,則需要租地。但租賃地上的資產要經歷年度行政審核,取得的“擁有”證件是臨時性的。我們訪問的幾個養殖大戶,就因為這種證件的臨時性面臨質押難題。這些養殖產業辦一次“資產證明”只有3年有效期,如果作為貸款質押,農戶需要提供土地監管部門每3年一次的評估批件。這幾個受訪戶經營豬羊養殖,他們承包了土地15年后,貸款蓋了豬場羊圈,并將其作為資產在銀行進行貸款質押。但是每3年一批的證件蓋章往往需要很長的核查時間,領導出差輪訓甚至換崗,都可能導致沒有負責人簽字,批件就不能按期下來??墒沁^了期,豬場和羊圈就成了“非法建筑”,不能再作為經營資產繼續質押,當然貸款不成。種種不確定性,讓養豬養羊大戶時刻處于貸款中斷、置業拆除的驚恐中。但行政評估和銀行方面都在按常規工作,沒有人“拒不執行”農貸政策。

          利用擔保人財產進行質押不行嗎?傳統上這是農戶主要的質押方式,但在試驗區,愿意這么做的農民越來越少。(見圖5)

          農民不愿意采用擔保人方式,是因為擔保人的條件實際是互保。擔保人要有足夠財產并且承諾愿意賠付,銀行才會確認。但誰會愿意為他人的損失負責?除非他也愿意為我的損失負責。這是一條公認的社會交往定律。你要找他人擔保,就沒理由不同意做他人的擔保人,可是如果你有那么多財產可以為他人擔保,為何不用自己的財產質押?在試驗區,歷史上一人失敗、拽倒朋友屢見不鮮,農民坦言“看怕了”,普遍不愿意給人擔保,所以也難找到自己的擔保人。這暴露了農戶可用的信保質押品普遍落后:尋找親友擔保,互相擔保鏈條糾纏,導致因他人欠款而受損,銀行壞賬率提高……,捆綁社會關系的傳統擔保方式,與自負其責的倫理有悖,已經不斷喪失人心支持的社會基礎。

          尋找擔保公司如何?我們的問卷調研顯示,農民“最不滿意”的公共服務,排在首位的,是尋找擔?;鸷蛽9倦y。對此,農戶回應存在這一問題的占比24.66%,對比城市貸款人,只有7.14%回應存在這一問題。這個反差說明,農戶比城里人更需要擔保公司提供制度化的擔保途徑,顯然是農民急需的一項公共服務。試驗區確實在推動省級農信擔保的系統化建設,但處于剛剛開始的階段。已經有的縣級市農信擔保機構,我們發現農民真正的利用率不高。原因有二:一是擔保收費高,綜合利率在9.9%—12.5%,擔保利率實行“差異化管理,一戶一定價”。加上農戶向銀行貸款所交利率,總體上是一筆不小的數字,所以不是優質農戶或者有很大盈利空間的農戶,很少選擇這一擔保方式。二是擔保機會依賴合作銀行介紹,合作銀行必須是注資擔保中心的機構。擔保公司的合作銀行一般只有一家,他們介紹農貸業務的積極性很低:基于商業動機,合作銀行往往謹慎對待風險,它為什么會把優質客戶推介給信保中心盈利?結果是,擔保中心雖然成立了,但“合作對象單一,業務發展緩慢”。

          合作金融就在農戶身邊,熟悉農戶,是否可以降低擔保成本?否,受到自身的制度限定,合作金融的擔保覆蓋面實際上很低。比如YF鮮果合作社章程要求,貸款人和擔保人“須親自到場簽名確認”,這在時間和交通上給務農者造成極大不便,也和農業規模經營、特別是跨地區/跨省農業的發展有矛盾。許多農戶需要跨省作業,尤其是水果,因為要尋找一年四季都能出果的氣候環境,發展多個品種在傳統的淡季上市。不少水果農戶在云南和海南種植,租地在異地,人也在異地,而合作社是地方性的,人手很少,在外地沒有機構和人員,置信調查有困難,加劇了放貸難。比如訪談中的一個農戶,到WX租地,那邊村委會開價后要求租地資金馬上到賬,因為想要租地的人多,存在競爭。但合作社無法開展異地調查,當事人、擔保人親自到場簽字至少也需要幾天,結果手續慢的就失去了租地機會。

          這些問題說明,困擾農貸多年的“抵押物難題”,源于諸多固定制度的限制?;鶎诱l現了這些限制,試圖采用“創新”——比如發放三證——尋找激勵農貸的出路,希望承包證、使用權證可以用于農戶抵押。但如果農民還不上款,銀行也無法用三證兌現貨幣實現還款,背后的基本問題,還是農戶對房地的不完全產權——他們的很多擁有權中,都屬于使用權或者收益權,而不是交易(處置)權。無論地方政府如何積極創新,這個硬核問題不解決,質押就無法真正實現。而商業銀行如果降低了質押條件,就必須設置高風險——比如提升利率——來補償。這就是為什么農貸實際利率普遍高于預期的原因。

          顯然,農貸是露出海面的冰山一角,一旦觸及深層制度,就暴露出更多的“不可能及無法實現”問題。

          四、理論問題和政策啟示

          回應前面提出的問題:為何優惠農貸政策效果不佳?是什么妨礙了農貸下鄉?答案是處處存在制度成本推動的反向激勵。我們發現,農貸面臨的環境是矛盾的:部分過度商業化(比如銀行追求短期盈利),部分又商業化不足(比如農戶對自己房地的不完全產權)。在這些矛盾的抻拉下,支農的政策優惠難以產生效果。

          過度商業化是指金融環境的競爭性,對于農業很難構成真正有效的保護。政府要撐農,而金融的市場活動,卻不斷推動資金流向回報率更高且抵押容易的領域。市場追求回報,以盈利效率衡量貸款發放,地里長的總沒有人造的快,所以農業農村領域明顯不具優勢,不是城市工業的對手。這可以解釋為何資金會在市場中“自動”流向城市。如果沒有進一步的政策工具保護,市場對政府的目標將不斷產生回拉作用——拉回到市場導向的選擇,市場對各方的行為激勵難以有利于農貸。

          所以,鼓勵銀行下沉不錯,但非所有銀行都下沉。從全局著眼,讓合作金融、商業金融和政策性金融在不同領域發揮不同的作用,防止形成相互擠壓的關系,可以改善農貸問題面臨過度商業競爭的環境。這需要宏觀考慮涉農金融的結構布局,作出領域和功能劃分:國家大行主要在國際和大城市開展業務,負責大額信貸;地方銀行在省級至縣級市地區開展業務,負責中額信貸;合作金融機構則面向農戶、農企及基層農合聯,主要負責小額信貸。政策上,應該越是基層涉農的,享受利率優惠越多,允許的信貸時間越長。對比日本農業信貸,時間普遍長于中國,一般是10—15年,農業經營類最高達到25年,林業可以達到55年。而我們目前的涉農信貸主要為1年、5年,最長8年,多數農戶的貸款期普遍設置在1年以內,這與農業產業結構和周期的特點不相適應,也是過橋信貸冒長的原因。

          再說市場化不足。這表現在抵押方式落后,尚沒有全面建立信用抵押——依據貸款人的交易行為歷史,來評估貸款資格的抵押方式。更重要的,是農民對自己的房地產不具有完備(可交易的)產權。由于鄉村產權制度的特殊性,農戶的多數物權實際無法真正進入市場,因而不具抵押價值,難以為農民置信所用。我們訪談遇到的一個養殖大戶,每年需要大額貸款,但是由于產權原因無法使用自己的資產——房、地、養殖場等——抵押,只能使用親屬名下的城鎮商品房做抵押,同時讓親屬擔任部分管理事務,獲得養殖場的收益分享。這位親屬愿意責任捆綁,而更多已經經濟獨立,進城工作,不欲回鄉發展的城市親屬,他們當中很少能將自己的商品房抵押給農村的家人進行農貸。所以,探索適用于中國制度環境的涉農抵押方式——基于農民的行為歷史(信用信息)而不是資產——勢在必行。這個新型質押方式全面推開,優惠農貸政策才有望真正發揮出利農的作用。

          農貸方面的一個制度限制還表現在,市場缺乏符合農民需求的保險產品。農業保險有公益性和政策性,但現在基本由商業機構辦理,保險機構的年度報告顯示,他們最為重視盈利增長,這種注重資金的入,而不是保的經營模式,難以符合農業發展需要。而目前的商業保險,主要針對企業而非農戶,保險項目很商業化,對農戶賠付額度低,一般只能達到他們實際受損害的30%,根本無法幫助他們抵抗風險(比如臺風)損失。故在我們的訪談中,農戶普遍要求,有更多的非商業性涉農保險產品出臺,提高涉農保額比例。事情很簡單,如果經營農業風險高,收益低,誰還愿意去經營?

          總結上述問題,不妨描述一下農貸不暢的具體機制。在市場環境下,各類銀行的功能和領域未有劃分,相互競爭激烈,基層合作金融的生存空間受到擠壓,面臨銀行競爭和數字化發展的挑戰,他們缺少主動性和自身優勢;商業銀行、信保中心和融資中心等機構雖有主動性,但以盈利為基本目標,農貸時間過短,利率也降不下來,農貸成本高于農民的普遍期待;傳統的人際擔保方式產生弊病,農民普遍希望發展自我信用體系,但他們家庭財產中最重要的土地和房產不能流動,作為質押置信的價值不高,更缺少有效便捷的擔保和農業風險補償機制。上述行動者各方,雖然都不是農貸的反對者,但他們的生存依賴有效適應制度環境,他們必須根據制度成本自我調整,各方不間斷的行為調試產生的“激勵組合”,推高了農貸成本,對于便利農貸是負向的,最終導致優惠農貸政策難以被有效利用。

          這個案例有什么價值?在理論方面,它回答了一個公共政策如何可能有效,與情景因素(制度環境)是否相融十分重要。當我們要解釋一個現象——比如為何惠農貸款效果不佳——的時候,常見的分析邏輯是尋找單獨的變量因,比如政策制定者、或者政策執行者、或者政策實行的阻礙者,這樣的解釋雖然找到了一個責任方,提示了一些微改善,但尚沒有觸及更重要的系統動力因——隱藏在現象背后的基礎性制度障礙問題。正是這些障礙的系統聯動,構成了激勵倒錯,使得不少正確的政策難以發揮效用。

          制度環境對于激勵農貸,是一種想象關聯還是現實?有研究運用天津地區的數據,揭示了土地制度和貸款意愿的關系。結果表明,土地確權對農民的貸款抵押意愿,具有顯著的正向影響。其中先確權再流轉對農戶影響最大:可以將他們的抵押意愿提高26.09個百分點。從全國情況來看,目前除了350億平方米左右的城鎮住宅可抵押之外,農村約500萬億元的各類土地和宅院,“實際上沒有二級市場”。顯然,由于農戶的土地房屋不具有可交易資產的價值,面對抵押困境這樣的制度成本,交易各方的反應,自然是作出規避風險的調整——這種合理行為阻斷相融性激勵的產生,結果是優惠農貸的政策效果落空。顯然,這并不是個人行為所致,而是一種系統運轉的結果。

          這個案例在實踐方面的價值有關決策導向:任由一個正確的政策無效(接受其被自然淘汰),還是增強相融性激勵,大力推進鄉村土地房屋的資產化制度改進,以及個人信用歷史的系統化信息建設,來排除障礙,支持農貸政策真正落地,我們面臨著行動選擇。

           (本文注釋內容略)

        原文責任編輯:李文珍

        作者簡介

        姓名:張靜 工作單位:

        轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:常暢)
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